陆铭：公平VS效率？是公益慈善行业值得重新思考的命题

   导读： 

中国基金会发展论坛2020年会于11月22日至27日举办，主题为“因势聚力，协创未来——变局挑战中的基金会”。本文为上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭在中国基金会发展论坛2020年会上的主旨演讲，题目为《中国城市化发展趋势和基金会未来方向》。

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*陆铭，上海交通大学中国发展研究院执行院长

 中国的城市化率偏低，大城市实际上是偏小的，属于“伪城市化”或“半城市化”。

各位朋友大家好，我是上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭。我长期以来的研究与城市发展和中国经济有关，所以今天非常高兴借这样的一个机会，来给大家谈一谈有关城市发展和中国经济的变化趋势，以及基金会在推动中国发展，特别是城市发展的过程中能够起到什么样的作用。

我们先来看一看今日中国的城市和经济发展处在一个什么样的状态，我想给大家梳理以下几个方面的问题。

首先，中国的城市化率偏低。在全世界范围之内存在着一个经济上的规律，即随着经济发展水平的提高，城市化率也会逐渐提高。如果要把中国的城市化率去跟世界其他国家在经济发展水平同我们接近的时期的城市化率做比较的话，我们就能够看到中国的城市化率大约低了10个百分点。

不仅如此，我们再把中国的城市化率跟周边的两个邻国——日本和韩国作比较：他们跟中国同样具有亚洲地区的儒家文化传统，而且也在第二次世界大战以后，经历了快速的城市化进程。我可以遗憾地告诉大家，我们的城市化率比他们两个国家在历史同期还要更低，而且我们的差距还在拉开。如果与日韩历史同期发展水平之下的城市化率来比较，今天中国的城市化率大约低了15个百分点。

换句话讲，中国今天的城市化率可能不应该是2019年所达到的60%的水平，而应该要达到70%甚至75%的水平。造成这样的现象，主要的原因是我们长期以来实施了户籍制度，阻碍了人口从农村进入到城市。

这就是我今天讲的第一个现象：中国的城市化率是偏低的。

*以下图片均来自于网络

第二个我要讲的现象，就是中国的大城市实际上是偏小的。

首先，我跟大家讲一个基本的概念，中国的城市定义与欧洲国家、美国、日本等国家并不一样，其他国家的城市定义，是从自治经济体角度开始定义的，他们的城市相当于中国的区或者县，而中国的城市不管是地级市、还是直辖市，下辖都有很多的区县。把这些区和县放到世界上的其他国家，都是一个独立城市的概念。

在这个意义上，我们的上海、北京甚至广州这样的城市，严格说来都不是一个城市，比如说上海有20个区县，其实这20个区可能在别的国家都是独立的城市。

当人们说上海的人口已经超过2400万，人口太多的时候，就可能出现一个误区，比如把上海人口去跟东京都比较，东京都只有1300万人口，而上海有2400万人口，看上去好像上海人太多了。其实正确的打开方式是在上海周边，大约半径在50公里、甚至80公里范围之内，进行都市圈意义上的比较。日本的东京都市圈，在半径大约50至80公里范围之内有3700万人，而且在整个日本总人口已经出现负增长的情况下，其人口还在进一步正增长。

而上海周边、大约在50至80公里半径范围之内的都市圈，人口大概有多少呢？现在的数字是3100万左右。在一个可比的范围之内，其实我们的城市并没有太大。中国的大城市，日后都可能要发展成为都市圈意义上更大的城市。根据我的研究，不仅上海，中国大约排名在前30位的大城市，其周围的都市圈都有进一步长大的余地。这是我讲的第二个现象。

第三个现象，在中国的城市内部，户籍制度将城市常住人口明确地区分为：本地城镇户籍人口和外来人口。

前面跟大家讲到，中国的城市化率已经达到了中国总人口的60%，但其统计口径是中国的城镇常住人口。在常住人口中，大约有1/3的人口没有拥有本地城镇户籍，尤其是在一些大城市和超大城市。有的超大城市，外来人口占比达到40%，甚至在有的超大城市占比为70%。如果全中国按照拥有本地城镇户籍的标准来统计城镇化率，城镇化率要在60%的基础上，至少要下降十几个百分点。

这种现象被很多学者称之为叫“伪城市化”或“半城市化”。也就是说，接下来在中国的特大和超大城市，外来人口市民化的进程应该要加快，否则在中国城市里就很难实现社会和谐，因为总是有相当一部分人群在城市里不能得到均等化的公共服务。这就是三个有关中国城市发展的一些现象。

中国城市化有三个发展方向：

• 高度集聚，但伴随着人均GDP意义上的平衡发展；

• 城市将加快推进户籍制度改革，中国的城市会出现都市圈化；

• 中国城市会走向集约化发展，地区之间要走向人均意义上的发展水平趋同。

那么，中国的城市化将走向什么方向呢？我想给大家也梳理相应的三个问题。

第一，中国的人口可能要进一步加强集聚。很多人可能就会出现一个疑问：中国今天的人口是不是已经过度集中了，还要再加强集聚吗？这里就涉及到了一个参照系比较的问题。中国今天的人口，的确在向沿海地区和中国中西部一些大城市周围的都市圈进行集中，比过去的人口集中程度高很多。但是遗憾地告诉大家，如果把参照系换成欧、美、日等发达经济体，其实我们的人口集中程度并不高；换句话来说，中国今天的GDP或者说经济活动已经是集中在少数地区，特别是东部沿海地区和中西部一些大城市周围的都市圈，但是我们的人口集中程度却没有跟上。

在这里要解释一个问题，很多朋友觉得人口和经济活动向少数地区集中，不是会导致区域之间的经济发展不平衡吗？

我给大家解释一下，区域之间的平衡发展绝不是经济和人口的均匀分布，经济和人口向着少数优势地区进行集中，是全世界范围之内的普遍现象。但是不妨做一个设想，如果我们中国的每一个省、每一个城市，在整个国家的GDP中所占的份额、和在整个国家人口中所占的份额一致，那全国范围之内，是不是不同的地区、城市之间，人均GDP其实是一样的，对吗？

举个例子，假设有一个城市在全中国GDP中占比是1%，但是同时也占有1%的人口。在人均意义上，它就是全国的人均GDP水平。所以，不要去担心人口经济活动的集中，发达国家走过的历程告诉我们，经济和人口不断向少数地区集中的同时，其实经济和人口的空间分布也会趋于一致。在美国，每一个州的 GDP份额和人口份额几乎是一样的；日本东京都市圈，占有全国1/3的人口，它在日本的经济中所占的份额也大概只有1/3。在这个意义上，就出现了我讲到的一种状态：高度集聚，但伴随着人均GDP意义上的平衡发展。这一点在思想和观念上的转向，是非常重要的。

中国当前正在走向这样一条道路，经济很可能进一步向少数地区集中，但是，通过人口的自由流动，来推动区域之间在人均GDP意义上的趋同。

习总书记在今年8月份视察安徽的时候，召开了一次扎实推进长三角一体化的会议，在会议上，习总书记表示说，我们的区域经济一体化就是为了推动区域间的平衡发展，但是不同的地区之间，在发展条件、自然地理条件等方面还是存在差异。因此，推进地区之间的平衡发展，要客观认识到不同地区之间发展条件的差异。比如，城市和农村之间存在发展条件差异，产业集聚区和生态保护区之间存在发展差异。各个地区的平衡发展要因地制宜，不能搞一刀切，要注重每一个地方发展条件的差异。

我相信，中国区域间发展和城乡间发展的平衡，将走向更加明确的分工，以及经济和人口会向少数地区集中。

第二，在大幅度进行人口和户籍制度改革的情况下，中国的城市可能会出现都市圈化。也就是说，中国的大城市周围，包括北上广深，还有一些地方性的大城市，如省会城市，会逐渐跟自己周边的中小城市连接在一起，形成一个都市圈。与此同时，中国接下来将进入户籍制度改革的攻坚阶段。特别在十四五时期，在城区人口500万以上的特大和超大城市，将加快推进户籍制度改革，一些外来人口在这些城市的市民化进程会有所推进。

第三个变化是，中国城市可能会出现集约化发展的趋势，特别是在一些中小城市，尤其是一些人口流出的城市。中国一共14亿人口，当有一些城市进行人口增长集聚的时候，就一定会有一些城市人口流出。今天中国大约有1/3的地级市人口是负增长，随着经济和人口向少数地区集中，一些城市所出现的人口负增长趋势，可能接下来会进一步演变，并进一步出现人口流出的现象。

遗憾的是，在过去的10多年时间里，在一些人口流出的地区，建造了大量的工业园但却都空置。同时建造了大量的新城，以为房子造好之后，那里房子便宜，大家就会到那里去买房子和定居。其实，人口流动是为了追求更好的工作机会和更高的收入，所以，人口还会再持续地向一些经济发展的优势地区集中。

接下来在一些人口流出的城市，需要做减量规划。比如说，闲置的工业园很可能需要归并，已经建设的工业园该拆的要拆掉，复耕为农业用地；在人口流出地所建的基础设施，比如说道路，10车道的道路可能要变成8车道、6车道甚至4车道；要节约用地，有一些已经建好的基础设施，可能最后复耕为农业用地。相应的，在人口流入地，将需要建设更多的产业用地来吸引投资，再建设更多的住房，包括商品房和廉租房，以容纳更多的外来人口。

讲到这里，大家可能又要回过头来问我刚才已经解释过的一个问题，这样是否会带来区域间的差异进一步扩大。我反复强调，大家一定要更新自己的观念，不要强调经济和人口的均匀分布，而是地区之间要走向人均意义上的发展趋同。对于人口流出的地方，如果你从事的是农业，接下来可以搞大规模的农场；如果你从事的是旅游业，当你的邻居到别的地方去打工，你可以留下来在当地做旅游产品、卖纪念品，你的人均收入也会提高。

对于把资源型产业作为自己的比较优势的城市，随着人口的减少，其人均资源占有量其实会提高；这样的话，全国各个地方的人均收入水平都可以得到更好更快的增长，对于大家来讲都是有意义的。在这个过程当中，随着人口流入地中大量人口的流入，那么为了追求外来人口公共服务的均等化、特别是他们的子女的教育，就需要有更大的投入。

特别是，当前中国面临着大量留守儿童的问题，在下一阶段，必须要花大力气加以解决，而解决的办法不是像很多人所想的那样，希望他们的父母从人口流入地回到老家去照看他们的子女；而是在人口流入地，要加大以教育为主的公共服务投入，让更多的留守儿童能够到城里来，跟他们的父母居住在一起。既能够解决家庭团聚的问题，又能使劳动力的流动方向适应经济向少数地区集中的客观规律，也缓解这些地方的劳动力短缺的问题。

这些是我想跟大家分享的关于中国城市化和城市发展的一些趋势。

 基金会行业如何参与和服务中国城市化进程：

• 在人口流入地，为外来人口提供公共服务；

• 在人口流出地，或是利用规模效益帮助更多的人；或是为了追求公平性，帮助更需要帮助的人。

接下来我简要地谈一谈，作为基金会行业可以做什么？主要是两个努力方向：第一个是在人口流入的地方，为外来人口提供公共服务、教育医疗，但要注意的是，在短期内政府的公共财政资源不一定够用。虽然从道理上来讲，给外来人口提供公共服务、社会保障是地方政府应尽的责任；但是客观上讲，在人口更加自由流动时，人口流入地会碰到公共资源不足的问题。我认为基金会行业、慈善行业可以通过自己的努力，来弥补政府财政的不足，通过社会各种捐助的力量，加强对于外来人口市民化的相关公共服务，特别是子女教育的投入。这是我认为第一个可以努力的方向。

第二就是在人口流出地，人口大量的流出会带来公共服务投入的资源不足。因为公共服务的投入，比如说养老院、医疗机构、教育机构，本身就有规模经济效应，当人口流出的时候会面临资源不足的问题。其中一件要做的事，就是中央财政转移支付，需要通过中央花钱，来帮助那些人口流出的地方加大关于公共服务和基础设施的投入。但是同样道理，有可能政府财政投入不能解决所有问题。我认为，公益慈善行业可以大有作为，但又有两个选择（或说目标）同时非常重要。

 注重资金使用效率和兼顾公平性，是公益慈善行业需要思考和选择的一个命题。

第一，公益慈善行业要考虑我们的投入如何帮到尽量多的人。比如说，是在人口流出地的县城里来做公益慈善，还是在人口流出的农村地区去做。如果把公益慈善的投入集中在人口相对集中的县城，可以更好地利用规模经济效益，同样的慈善资源可以帮助到更多的人。但与此同时，在人口流出地，如农村地区，虽然人口很少，但也会出现有些孩子可能会没学上、学校里可能就只有一两个孩子的现象。那么，公益慈善行业也需要注重公平性，也可以投向人口流出的农村地区，更多地关爱留守的老人、妇女和儿童。

至于每一家公益慈善基金会，需要更加注重资金的使用效率、帮助更多的人，还是更多地帮助特别需要帮助的留守儿童、老人和妇女，是值得公益慈善行业的相关朋友自己去思考和做选择的一个问题。

END

本文内容来自于中国基金会发展论坛2020年会，版权由中国基金会发展论坛独家所有。如需转载，请在后台回复【转载】或在本文评论区留言，转载必须为作者署名，并注明“来源：中国基金会发展论坛”。

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排版 | 袁 媛

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